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别让收费公路成“黑洞”

发布日期:2015-01-04

自去年年底交通运输部晒出2013年全国收费公路的亏损账单之后,关于公路收费为何“既暴利又亏损”的诘问持续发酵,而《收费公路管理条例》未来的修订方向,更需要我们以警醒的心态反思这些年公路收费存在的种种乱象和现行模式的不合理性,防止其蜕变成一个永难填满的资金“黑洞”。

收费公路“喊亏” 醉翁之意不在酒?

2014年12月23日,交通运输部发布了《2013年全国收费公路统计公报》,数据显示,2013年,全国收费公路车辆通行费总收入为3652亿元,总支出为4313亿元,亏损额达661亿元。在总支出中,还本付息支出3147亿元,相当于每收取10元的通行费,有8.62元用于偿还债务本息。

近几年,要求公路收费资金去向透明化和到期公路停止收费的呼声一直不断,而自上世纪90年代收费公路兴起至今,这还是交通部首次向全社会公开收费公路的里程规模、建设投资、债务余额以及收支情况。

然而,将交通部此次“晒账单”的行为理解成为了响应我国法制化社会建设,而突然提高觉悟做出的满足公众知情权的举动,可能过于简单了。因为就在2013年,有关部门组织起草了《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》,其中新增的部分内容提到,国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的,以及由于改建扩容增加投资的,可通过适当延长或调整收费年限等方式予以补偿。

如今正是许多收费公路年限到期的高峰,交通部亮出“亏损”底牌,恐怕醉翁之意不在酒,难逃为修订《收费公路管理条例》、延长公路收费年限造势的嫌疑。一旦延长年限的法律口子被撕开,那么以后的公路收费制度必将继续向行业既得利益方倾斜。

而交通部公布的信息过于笼统也是其初衷难测的另一大疑点。一方面,公路收费是众所周知的暴利行业,目前在沪深两市A股上市的19家高速公路上市公司,2014年前三季度的整体营业毛利率为51.82%,营业净利率为31.6%,整体净利润增长率则达到了20.59%,其中,营业毛利率最高的重庆路桥和吉林高速分别达到89.65%和74.78%,比声名在外的金融和房地产行业的吸金能力还要强,这样的行业也会巨亏,让人难以信服。而且从逻辑上分析,如果公路建起之后持续亏损难以盈利,那么地方政府又哪里来的底气去乐此不疲地上马新项目?

另一方面,收费公路用于还本付息的资金比例呈现持续走高的趋势。2010~2013年,全国收费公路车辆通行费收入中,用于偿还债务本息的比例从60.62%上涨到了86.2%。截至2013年底,全国收费公路债务余额为34308亿元,这一数字是2013年全国收费公路车辆通行费总收入的近10倍。而2010年全国收费公路还有盈余,从2011年开始至今,就不断亏损,且越亏越多。交通部对此的解释是,公路收费标准长期不变,而高速公路工程造价、养护费用却逐年上升。

但值得注意的是,首先,公路收费标准并非一成不变,比如去年5月份广西就提高了高速公路的收费标准,去年10月吉林高速也提高了全省高速公路货车计重收费标准,其涨幅超过28%。其次,这些年我国汽车市场爆发式增长,汽车保有量急剧增加,车辆通行费总额自然也水涨船高。交通部要以这个解释服人,应该拿出更为详细的数据,比如每条收费公路的收入和支出情况,让公众不要对着一本“糊涂账”雾里看花。

暗箱操作不断 “统贷统还”难破

除了信息公开不及时与不透明,公众对公路收费还有两大不满,一是巨额资金背后存有猫腻,二是缺乏公平性和合理性的“统贷统还”模式。

此前审计署对18个省份的高速收费做出的专项审计显示,高速公路收取的车辆通行费背后存在着滞留闲置、违规挪用、超发福利、利益输送等黑幕。首先,公路收费中有大量闲置资金没有用于还贷,有些则被挪用到了股市、楼市;其次,负责高速公路收费的经营企业超编严重,且福利颇高,比如山东省2013年政府还贷公路收取的通行费中,用来供养运营单位和企业的费用就高达7.6亿元;再其次,有的领导干部以利益输送谋取私利,比如2008年的专项审计发现,安徽合巢芜高速公路收费经营权转让中,国有资产流失达到12.4亿元,当时举国震惊。

如果公路收费的资金运作存在这么多问题,那这么多公路在收费期限内还不完贷款似乎也是意料之中。

至于“统贷统还”则更是饱受诟病。“一条公路没有还清贷款,其它公路不管到期、还清与否都继续收费”的模式,简直就是封建社会的“保甲连坐”制在行政性事业收费领域的翻新应用。现行《收费公路管理条例》规定,政府还贷公路的收费期限最长不得超过15年,经营性公路的收费期限最长不得超过25年。既没有附加任何前提条件,也没有设置任何例外。然而,目前山东、新疆、江苏等多地都在采取这种违法违规的方式变相延期收费。而且,地方政府总是不断有新的公路建设项目上马,拿已经到期的公路收费去投资新路,岂不陷入越还越多、永远还不完的死循环。此外,收费年限到期的京石高速路,日前也以“扩建”的理由重新获得收费权。如果《收费公路管理条例》如此缺乏约束力,那地方政府随意地就能找出各种理由将公路收费无限期延长下去,发挥出愚公移山的精神,以老路补贴新路,“子子孙孙无穷匮也”。

利益纠葛阻改革收费 年限或延长

对于公众质疑的“统贷统还”,交通部公路局局长李彦武则表示:“一方面还会继续坚持收费政策,吸引社会资本投资以高速公路为主的收费公路;另一方面建立以公共财政投入为主的普通公路投融资机制。进一步提高收费公路门槛,严格限制新增普通收费公路,控制收费公路规模。”而关于到期公路是否还会“续约”,交通部也没有给出明确回复。

实际上,早在2011年6月,交通部、国家发改委、财政部、监察部和国务院纠风办等5部委就曾联合开展收费公路违规及不合理收费专项清理工作,计划用一年左右的时间,全面清理公路超期收费、通行费收费标准偏高等违规及不合理收费,坚决撤销收费期满的收费项目,取消间距不符合规定的收费站(点),纠正各种违规收费行为,并研究制定加强收费公路管理、降低收费标准、促进收费公路健康发展的长效机制和政策措施。

然而这一声势浩大的专项整治似乎没有取得太大的效果,许多地方的高速公路收费乱象依旧。数据显示,2013年与2010年相比,全国高速公路主线收费站仅减少4个,下降了0.5%。比如2008年审计就通报了北京的机场高速、京石高速、京津塘高速和京通快速路4条高速公路收费不合理,其中,1987年开始收费的京石高速北京段总的收费期限更是达42年。当时媒体都乐观地认为这几条公路将被整改,但到了北京遭遇61年来最强暴雨的2012年7月21日,在救援的紧急时刻,京港澳高速、机场高速等收费站仍在继续拦车发卡或收费,引发外界广泛批评质疑。这两条高速公路的投资都早已收回,而在极端天气下,收费站仍然不愿免费放行,真是典型的“要钱更要命”。《收费公路管理条例》自2013年启动修订后,一直处于停滞状态,没有新消息。交通部表示2015年有望出台新规,目前媒体和业内人士都普遍认为,新的管理条例会倾向于以上述“免费政策”、“改建扩容”等理由延长收费年限。这一方面是因为我国正处于公路大量建设、贷款和还款的风口浪尖,已有收费公路又巨额亏损,资金压力很大,此为外因;另一方面则是由于在公路收费与交通部相关部门、地方政府和公路管理企业有着千丝万缕的利益关联,审批管理条例的虽然是国务院,但制定条例的实际上还是交通部,由行业主管部门而不是独立机构或立法机构来确立游戏规则,很难保证其公平性。而地方政府和公路管理企业显然出于自身利益考虑,也不会有积极性去“自断财路”。

“全世界有14万公里收费公路,其中10万公里在中国”,这句描述我国收费公路状况的自嘲曾经广为流传,而截止到2013年底,中国的收费公路里程已经增长到15.65万公里,却仍旧在“亏损”着,既有到期不停、统贷统还的不合理,又有闲置挪用、利益输送等暗箱操作,公路收费法制化和资金运作透明化难以实现,公路收费的种种乱象又何时能止呢?

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